Hamadoum Dicko, chef du service de la législation de la DGI. (DR)

Le projet de Code général des impôts: une étape majeure dans la modernisation du système fiscal

Le gouvernement a transmis un projet de Code général des impôts au parlement pour examen et adoption, à l’occasion de sa prochaine session. C’est un processus de refonte de l’ensemble de la réglementation fiscale qui est en vue. Voici la lecture qu’en fait la Direction générale des impôts (DGI), à travers cette contribution de Hamadoum Dicko, chef du service de la législation de la DGI.

Le processus de relecture et de refonte de l’ensemble de la réglementation fiscale en vigueur au Burkina Faso a abouti à l’adoption d’un projet de Code général des impôts (CGI) par le Conseil des ministres en sa séance du mercredi 27 septembre 2017.
Un bref commentaire sur le projet s’est révélé nécessaire pour apporter des précisions sur le processus d’élaboration, la portée du projet et les perspectives, dans l’espoir de lever doutes et inquiétudes sur la pertinence du projet et susciter de l’enthousiasme, parce que l’aboutissement du projet, c’est-à-dire son adoption par la représentation nationale, permettra de toute évidence de faire face au défi de mobilisation optimale des ressources domestiques que pose la Plan national de développement économique et social (PNDES).

Le processus d’élaboration du projet de Code général des impôts
Le projet de CGI est le résultat d’un long processus entamé à la fin des années 90 en raison du nombre impressionnant de textes relatifs à la fiscalité existants déjà à cette époque et auxquels beaucoup d’acteurs ont été associés à un moment ou à un autre. Nous allons juste rappeler quelques grandes étapes.
Le premier avant-projet de Code général issu du processus date de 2007. Le 2 octobre 2008, le gouvernement a adopté une stratégie globale de réforme de la politique fiscale. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette stratégie, l’Assemblée nationale a adopté, au cours de sa session extraordinaire de janvier 2010, cinq (5) lois fiscales qui concernent les trois (3) premiers axes. La loi sur l’impôt sur les revenus fonciers est intervenue au cours du mois de mai 2010.
Les textes issus de la stratégie (loi instituant un impôt sur les sociétés, livre de procédures fiscales, etc.) sont venus aggraver le manque de lisibilité de la législation fiscale. Le projet de Code général des impôts a été relancé en 2011 sous la direction du professeur Filiga Michel Sawadogo.
La première conférence annuelle de la DGI, tenue en fin 2012, qui a regroupé les cadres de la DGI et d’autres acteurs (conseils fiscaux, experts comptables, universitaires, etc.) avait pour thème «le Code général des impôts».
En 2014, le comité de politique fiscal qui comporte en son sein des personnes ressources relevant du secteur privé et des experts en fiscalité a examiné l’avant-projet dans son ensemble.
Enfin, en 2017, un cabinet international a été engagé avec l’appui de la banque mondiale pour enrichir l’avant-projet par les bonnes pratiques mises en œuvre dans le monde. Durant sa mission, le cabinet a rencontré officiellement des cadres de l’administration fiscale, un conseil fiscal, un expert-comptable membre de l’Ordre, un notaire membre de l’Ordre.
Le projet de Code général est une évolution partagée, malgré le risque inhérent (dans son rapport sur la gouvernance fiscale, l’institut de l’entreprise en France disait ceci: «La connaissance détaillée des projets du gouvernement peut faciliter le travail des lobbies lors du débat parlementaire»).

La portée du projet de Code général des impôts
Regrouper l’ensemble des textes fiscaux disparates au sein d’un document unique, moderniser et renuméroter. C’est d’une urgence évidente pour toute personne avertie dans le domaine de la fiscalité. Une refonte, tout de suite et maintenant, est salutaire tant la situation actuelle ne garantit pas le minimum de lisibilité et de sécurité juridique aux contribuables. Si les conseils fiscaux et les contribuables sollicitent tant l’administration fiscale et que cette dernière prend un temps pour leur répondre, c’est avant tout parce qu’il est difficile de connaître le bon droit fiscal, au regard du nombre et du volume des textes en vigueur.
Les textes suivants ont été relus, corrigés et intégrés au nouveau Code :
Code des impôts directs et indirects (CIDI/loi n°6-65-an du 26 mai 1965)
Code de l’enregistrement, du timbre et de l’impôt sur les valeurs mobilières (CET/loi n°26-63-an du 24 juillet 1963)
Loi n°2010-04 du 28 janvier 2010 portant institution d’un livre de procédures fiscales
Loi n°2010-08 du 29 janvier 2010 portant création d’un impôt sur les sociétés
Arrêté n°100/INT/MF/CD du 15 mars 1960 (taxe de voirie)
Décret n°101/INT/MF du 15 mars 1960 (taxe sur les spectacles), ZATU -N°AN VIII-0002/PP/PRES du 13 septembre 1990 (régime fiscal et douanier de la LONAB)
Loi n°005/94/ADP du 11 mars 1994 (taxe intérieure sur les produits pétroliers)
Loi n°54-94 du 14 décembre 1994 (impôt sur les revenus fonciers)
Loi n°050-98/AN du 20 novembre 1998 (taxe de résidence)
Loi n°046-2005/AN du 15 décembre 2005 (retenue à la source sur les loyers)
Loi n°050-2008 du 6 novembre 2008 (prélèvement sur les billets d’avion)/Loi n°2010-24 du 18 mai 2010 (impôt sur les revenus fonciers)
Loi n°021-2016/AN du 25 juillet 2016 (contribution foncière sur les propriétés bâties et non bâties)
Loi n°040-2016/AN du 15 décembre 2016 (identifiant unique).
Le projet comporte 821 articles contre plus de 1.600 en vigueur. Le cas le plus emblématique dans la relecture est celui du Code de l’enregistrement, du timbre et de l’impôt sur les revenus des valeurs mobilières. Les droits d’enregistrement et de timbre sont régis par plus de 500 articles à l’heure actuelle. Le dispositif des droits d’enregistrement et de timbre dans le projet de Code général représente 136 articles.

Les perspectives
Le Code général est une étape dans le processus de modernisation du système fiscal qui est un défi permanent. Par système fiscal moderne, nous entendons un système fiscal en accord avec le temps, qui intègre les progrès de la science (Lucille Taliineau/Les annexes budgétaires et la modernité) et qui permet de faire face aux défis actuels de tout Etat, à savoir mobiliser l’impôt pour financer son budget et promouvoir l’économie dans un contexte où la fraude et l’évasion fiscales bénéficient de conditions favorables.
L’adoption du CGI ne s’oppose pas à la conduite de réformes ambitieuses ou majeures qui seront recommandées (assises nationales de la fiscalité, rencontres Gouvernement/Secteur privé, etc.). Les réponses aux imperfections réelles du système fiscal seront insérées dans le Code, à l’instar ce qui se pratique dans d’autres systèmes fiscaux. Il faut dire que même un Code général peut faire l’objet de refonte. Le rapport Fouquet de 2008 (améliorer la sécurité juridique des relations entre l’administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche) préconisait la refonte du CGI français.
Les assises nationales de la fiscalité sont un cadre de réflexions. Il est plus intéressant que les assises de la fiscalité se tiennent à un moment où le Burkina Faso dispose d’un référentiel fiscal unique. Les recommandations qui en seront issues pourront parfaitement être prises en compte dans le CGI. Un comité de suivi peut être institué à cet effet. Un coup d’œil vers l’extérieur permet de savoir que c’est une pratique courante et soutenue par les partenaires au développement (Gabon, Djibouti, Maroc, etc.).
Aucun système fiscal n’est tout à fait satisfaisant ou exempt de critiques, parce que les objectifs poursuivis à travers l’instrument fiscal sont multiples, variés et souvent contradictoires. Mais, il est intéressant de relever que certaines problématiques sont déjà prises en charge dans le système fiscal, ou en voie de l’être (régime fiscal des petites entreprises, dépenses fiscales, dématérialisation de certaines obligations fiscales, organismes de recours du contribuable, etc.).
S’agissant de la fiscalité des petites entreprises, le droit fiscal communautaire UEMOA (décision n°10 2006/CM/UEMOA du 23 mars 2006 portant adoption du programme de transition fiscale au sein de l’UEMOA) prévoit que les Etats mettent en place une fiscalité allégée au profit de la petite épargne, du micro-crédit et du secteur informel, notamment dans le cadre des Centres de gestion agréés (CGA). La création des CGA et le régime d’incitations au profit des petites industries, des petites entreprises et des micro-entreprises prévus par les articles 126 à 129 de la loi n°08-2010/AN du 29 janvier 2010 portant institution de l’impôt sur les sociétés entrent dans ce cadre.
Le droit communautaire prévoit également l’obligation pour les Etats d’évaluer annuellement les dépenses fiscales et de publier les rapports afin d’informer les parlementaires et les citoyens sur l’impact des mesures fiscales dérogatoires sur les finances de l’Etat. Le ministère en charge des Finances vient de publier les rapports (voir site du ministère : www.finances.gov.bf) d’évaluation des dépenses des années 2016 et 2017.
En définitive, la refonte va apporter la lisibilité, la transparence, la sécurité juridique. Elle va également permettre d’améliorer notablement la collecte des recettes publiques. Il n’y a pas d’ultime réforme, surtout en matière fiscale : « L’histoire montre que toutes les formes de résistance à l’impôt (évitement, évasion*, fraude*, refus, révolte fiscale) existent à toutes les époques, quelle que soit la source de légitimité mise en avant ; divine, historique, charismatique ou même démocratique……Très présentes dans l’histoire, elles se sont estompées dans le cadre des sociétés démocratiques qui ont forgé, pour les prévenir, les mécanismes de consentement à l’impôt par l’intermédiaire de représentants élus des citoyens. En revanche, le refus individuel, forme atténuée de la révolte, a trouvé un terrain d’élection dans la société moderne, de communication, de médiatisation et de spectacle.
La fraude inhérente à tout système fiscal et à la nature humaine s’adapte en permanence, tant aux nouvelles modalités d’imposition qu’aux efforts de contrôle…..L’évasion fiscale bénéficie de conditions favorables à un développement important dans une société de plus en plus juridicité où s’affirme le primat de la forme au détriment du fond», disat André Barilari dans son œuvre Le consentement à l’impôt, fragile mais indispensable aporie.

Hamadoum Dicko
Chef du service de la législation de la DGI

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Numéro d'édition: 223