«Le principal avantage que le Burkina pourrait tirer de la mise en place de bonnes réformes serait précisément de ne plus avoir de programmes soutenus par les institutions de Bretton Wood». C’est ce qu’affirme Laure Redifer, chef de mission du Fmi pour le Burkina Faso, dans l’interview accordée à L’Economiste du Faso au lendemain des assemblées annuelles du Fonds monétaire et de la Banque mondiale, le 12 octobre dernier.
L’Economiste du Faso : Les assemblées annuelles qui viennent de se terminer le 12 octobre ont fait le point sur un certain nombre de préoccupations d’actualité. Ainsi, sur fond de reprise fragile et inégale de l’activité économique mondiale, le Cmfi s’est réuni pour discuter des moyens de stimuler la croissance et de promouvoir une économie mondiale robuste, équilibrée et fortement créatrice d’emplois. La directrice générale du Fmi, Christine Lagarde, a insisté sur la nécessité d’agir rapidement en matière de réformes pour stimuler la croissance aussi bien à court qu’à long termes, comme par exemple les mesures à prendre pour que les banques soient davantage à même de soutenir la reprise. Une attention toute particulière a été portée au risque que fait courir la crise liée au virus Ebola aux pays d’Afrique de l’Ouest. Au regard de la situation d’urgence dans laquelle se trouvent les pays touchés par l’épidémie de fièvre Ébola, le Fmi s’est mobilisé en apportant 130 millions de dollars de financements supplémentaires à la Guinée, au Libéria et à la Sierra Leone pour aider ces pays à faire face aux conséquences économiques immédiates de l’épidémie. S’il n’y a fort heureusement pas d’impact sanitaire de l’épidémie de fièvre Ebola sur le Burkina Faso, l’impact économique pourrait à terme se faire sentir : annulation d’évènements importants, diminution du commerce et des échanges régionaux, etc. Nous saurons seulement dans les mois qui viennent l’ampleur réelle de l’impact.
Les réunions fournissent également une occasion pour la délégation de chaque pays membre et les responsables du Fmi de discuter les tendances macroéconomiques du pays, les politiques actuelles, et d’anticiper les besoins à venir. Concernant le Burkina Faso, les discussions s’inscrivent dans le contexte du déroulement du programme triennal soutenu par le Fmi (approuvé en décembre 2013). Le programme envisage de régler les questions structurelles clés, à long terme, tout en préservant la stabilité macroéconomique.
Quatre thèmes centraux orientent le cadre de politique économique : la gestion effective des recettes de l’État provenant de l’exploitation des ressources naturelles ; l’amélioration de la qualité et du rythme des dépenses d’investissement ; l’appui des efforts destinés à transformer la croissance élevée en une croissance plus solidaire et, dans le secteur énergétique, l’amélioration de l’offre tout en assurant la viabilité financière. Mais le contexte de la mise en œuvre du programme est devenu plus difficile cette année : les prévisions de croissance globale et pour le Burkina Faso doivent être révisées à la baisse, les soldes extérieurs se sont dégradés en raison de la baisse des cours de l’or, les recettes fiscales sont moins bonnes que prévues.
Tout ceci intervient dans un contexte pour le moins compliqué: discussion sur un code minier révisé, nouvelles découvertes des ressources minières de haute qualité, difficultés régionales (manque de sécurité et la crise sanitaire), incertitudes actuelles liés à la situation politique et aux élections présidentielles l’année prochaine, etc. Ce n’est pas une période facile pour les «policymakers» burkinabè !
Le Burkina est-il toujours considéré comme un bon élève des institutions de Bretton Woods? Quels avantages est-il supposé en tirer ?
Je dirais un bon élève qui doit faire face à des difficultés en ce moment !
Toutefois, la façon dont est perçu le Burkina par les institutions de Bretton Woods n’est pas le point le plus important. Le plus important est que le pays continue de faire ce qui doit être fait pour assurer son avenir, autrement dit, mettre en place les politiques qui soutiendront sa croissance, des créations d’emplois et un meilleur niveau de vie de ses habitants. Cela signifie que le pays doit continuer à faire les bons choix, des choix parfois difficiles, pour assurer une meilleure vie à ses enfants. Mais il est vrai que le Burkina Faso et le Fmi ont une collaboration très fructueuse, en grande partie en raison d’une très bonne entente mutuelle sur les objectifs prioritaires et sur les moyens de les atteindre. Au-delà du programme en lui-même qui fournit un cadre général aidant aux choix de politiques économiques, le Fmi donne aussi une analyse et des indications pour les bailleurs de fonds. Bien que le montant des ressources financières actuellement versées par le Fmi soit relativement modeste, le programme permet aussi au Fmi, le cas échéant, de mobiliser des ressources additionnelles rapidement. Le Burkina Faso a pu faire face à un certain nombre de chocs par le passé (sécheresse, inondations, etc.) et les excellentes relations avec le Fonds ont permis la mise en place de réponses rapides. De plus, l’expérience du Burkina en matière de politique visant une croissance inclusive tend à être montrée en exemple pour d’autres pays : ainsi, l’expérience des pôles de croissance est un mode d’action original qui intéresse le Fmi.
Toutefois, à terme, l’objectif des programmes soutenus par le Fmi et des réformes y attenantes sont justement de ne plus avoir besoin du Fmi ou des partenaires financiers. Autrement dit, le principal avantage que le Burkina pourrait tirer de la mise en place de bonnes réformes serait précisément de ne plus avoir de programmes soutenus par les institutions de Bretton Woods !
Il semblerait que certains partenaires au développement jugent contreproductives les mesures sociales prises courant 2014 par le gouvernement burkinabè. D’autres estiment que ce n’est pas une bonne manière de gérer les crises sociales. Quelle est l’appréciation du Fmi ?
Les mesures sociales devraient avant tout être évaluées par leur capacité à répondre aux besoins les plus criards et à rendre la croissance plus inclusive. Maintenant, il est probable que le Fmi, tout comme d’autres partenaires financiers, aurait préféré voir les dépenses additionnelles s’effectuer au travers d’un mécanisme plus établi, comme le plan de protection sociale.
Toutefois, il faut savoir rester pragmatique et accepter les solutions non optimales mais satisfaisantes, et les dépenses sociales additionnelles ne devraient pas être bloquées en attendant la mise en place de nouveaux mécanismes institutionnels. Nous avons bien compris que les réactions des populations à ces mesures ont été très positives, d’où la décision de les poursuivre cette année.
Cependant, il est clair que ces mesures – et a fortiori la nette augmentation de la masse salariale publique – réclament des économies ailleurs dans le budget, puisque l’augmentation des recettes fiscales n’est pas aussi importante cette année que par le passé, en raison notamment d’un fléchissement de la croissance et des prix des matières premières. En l’absence d’une augmentation des ressources ou de l’aide extérieure, les autorités ont dû faire des choix difficiles sur les dépenses devant être gelées pour compenser ces coûts supplémentaires, y compris concernant les dépenses d’investissement.
De manière plus générale, pour un pays comme le Burkina Faso qui doit faire face à des attentes et à des besoins considérables de la part de sa population, le principal dilemme est de choisir entre allouer les ressources à des dépenses courantes urgentes, ou les allouer à des investissements dont les retombées en matière de développement seront plus importantes mais décalées dans le temps. Il n’y a pas de solution idéale a priori et les choix, quels qu’ils soient, sont toujours difficiles. Toutefois, il est essentiel de tout faire pour éviter les gaspillages, les retards, les facteurs d’inefficience et à limiter les risques de dépenses imprévues liées à la situation difficile dans certains secteurs comme celui de l’énergie. Il y a encore une sous-exécution importante des investissements par rapport à ce qui est inscrit au budget.
La première phase de la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable tend vers la fin. Etes-vous toujours optimistes quant à l’atteinte des objectifs d’une meilleure répartition des bienfaits de la croissance ?
Le pays, lentement mais sûrement, réalise ses objectifs, même si cela n’est pas toujours perçu de manière évidente. L’automne dernier, le département Afrique du Fmi a montré en exemple le Burkina Faso (ainsi que quatre autres pays d’Afrique subsaharienne) comme un pays qui a atteint de forts taux de croissance en dépit d’un manque (au moins historiquement) de richesse des ressources naturelles. Comme l’équipe du Fmi sur le Burkina Faso l’a noté dans notre rapport récent (http://www.imf.org/external/french/pubs/ft/scr/2014/cr14215f.pdf), le taux de croissance réel moyen sur cinq ans a doublé entre 1990 et 2012 (actuellement environ 7% par an), avec un écart type en baisse de 3,8 à 2,5 points au cours de la même période, en dépit de nombreux chocs.
Ce sont des résultats des bonnes politiques économiques. De plus, le Pib par habitant (mesuré en parité de pouvoir d’achat) du Burkina Faso en 2012 (1.555 dollars) a presque atteint la moyenne de l’Uemoa (1.663 dollars). Les statistiques officielles sur la pauvreté monétaire (taux de pauvreté d’environ 44 % inchangé depuis le milieu des années 1990, sur la base de niveaux de revenus réels croissants en dollars) donnent l’impression que la réduction de la pauvreté a été lente. Ce sentiment est exacerbé par la récente envolée de la production d’or. Cependant, les indicateurs suggèrent que la croissance a été relativement inclusive, avec des progrès dans bien des domaines au regard des Omd. Le pourcentage de la population vivant au-dessous du seuil de pauvreté, soit 1,25 dollar par jour (en prix de 2005), a nettement chuté depuis le début des années 90 (de 71 à 44 %), et la part du revenu détenue par les 10 % les plus riches a aussi diminué.
Les indicateurs des Omd montrent des progrès notables en ce qui concerne la santé des mères et des enfants de moins de 5 ans, la scolarisation dans le primaire et l’accès à l’eau potable. Ce sont là aussi les résultats de bonnes politiques économiques.
Oui, j’ai confiance dans ce pays et dans le fait que cela peut continuer. J’ai travaillé avec beaucoup de pays du monde, et je suis très sincère en disant que le Burkina Faso est plus travailleur, plus ambitieux pour son avenir que beaucoup d’autres. Mais certaines réformes essentielles doivent être menées à bien.
Comme je l’ai évoqué précédemment, il s’agit notamment d’accroître la capacité du pays à réaliser ses investissements dans les délais. Il s’agit aussi de gérer au mieux le virage historique qu’est en train d’amorcer le Burkina vers une économie où les ressources naturelles (minières) prendront une place de plus en plus prépondérante.
Les retombées en matière d’emplois du secteur minier formel sont en effet assez faibles (quelques milliers d’emplois directs, quelques dizaines de milliers d’emplois indirects, tout au plus) et le principal canal de distribution de la richesse du sous-sol burkinabè vers la population reste la fiscalité et le budget de l’Etat.
Il y a trop d’exemples de pays dans le monde où l’expérience d’une rente minière soudaine, plutôt que d’améliorer les conditions de vie des populations, les a détériorées durablement : c’est ce qu’il est convenu d’appeler «la malédiction des ressources naturelles». Cela s’explique, entre autres, par l’éviction des autres secteurs de l’économie par le nouveau secteur minier («syndrome hollandais»), par la multiplication des comportements de rente, par le développement de la prévarication, etc. Cela n’est heureusement pas une fatalité : la rente minière du Burkina doit pouvoir permettre d’amorcer un cercle vertueux si les richesses du sous-sol sont transformées en richesses de plus de valeur «sur le sol», c’est-à-dire en infrastructures, en population éduquée, etc. C’est un défi historique que le Burkina ne peut éviter et doit relever avec succès.
Avez-vous une recommandation relative à l’adoption du nouveau code minier qui peine à voir le jour au moment où le pays compte sur le secteur minier pour son économie?
Nous recommandons un code minier qui assure un partage de la rente minière qui soit similaire à ce qui se pratique déjà dans d’autres pays comparables, autrement dit qui accorde à l’Etat une part plus importante que dans le régime fiscal existant (basé sur le code minier de 2003), sans pour autant affecter les coûts de production.
La fiscalité minière est un exercice délicat, qui doit trouver un juste milieu entre d’une part verser au pays une juste partie de la rente minière, autrement dit de la richesse du sous-sol des Burkinabè, et d’autre part garder suffisamment d’attractivité pour les opérateurs privés. De plus, la fiscalité minière ne dépend pas uniquement du code minier, mais aussi du code des impôts, de la loi sur les sociétés, et de l’environnement fiscal en général. C’est un domaine complexe et technique, même pour les experts, et la communication, le lobbying, ou les jeux d’influence peuvent être trop déterminants. Afin de mieux comprendre les enjeux du nouveau code minier, il est nécessaire de rappeler (i) le régime fiscal actuel, (ii) le contexte du cours de l’or et (iii) les principaux mécanismes par lesquels la fiscalité affecte la rentabilité des exploitations minières.
Le régime fiscal actuel
(i). La totalité des exploitations minières actuelles dépend du code minier de 2003. La bonne pratique voudrait que le code en vigueur au moment d’une mise en exploitation soit celui auquel sera assujettie la mine durant toute sa durée de vie (la possibilité restant offerte à l’opérateur de passer sous le nouveau régime). Cela signifie que l’adoption d’un nouveau code minier ne devrait pas affecter les mines déjà en exploitation, sauf si ces dernières le désirent. Le code minier de 2003 a été beaucoup encensé pour être un code particulièrement «attractif» pour les opérateurs. Le taux d’IS n’y est que de 17,5%, soit 10 points en dessous du taux de droit commun. La comparaison des codes miniers en Afrique donne une idée de l’attractivité du code actuel (on notera que la révision du régime fiscal du Burkina Faso peut aussi être motivée par la révision actuelle vers encore plus d’attractivité du code ivoirien, mais les deux pays gardent leurs spécificités et les mines ne sont pas interchangeables entre les deux pays).
Le contexte du cours de l’or
(ii). Le secteur de l’or au Burkina a connu une expansion explosive entre 2008 et 2012. Le secteur minier qui était presque inexistant au début des années 2000 représente près de 70% des exportations et 16% des recettes fiscales en 2013. Les cours de l’or sont montés à des niveaux historiquement hauts en 2011 et 2012 (autour de 1.800 dollars l’once en juillet 2011, puis en août 2012) pour redescendre à des niveaux autour des 1.300 dollars depuis 2003 (et légèrement au-dessus des 1.200 dollars aujourd’hui). Si le cours actuel peut en effet paraître faible par rapport à son plus haut niveau, il faut le considérer dans un contexte historique: quand un grand nombre de mines ont été mises en exploitation durant la période 2007-2008, les cours de l’or se situaient encore sous la barre des 800$ l’once. En 2010, le cours était toujours sous les 1.200$. Si beaucoup d’inquiétudes se sont exprimées suite à l’annonce de la fermeture du site de Kalsaka, il faut rappeler que lors de sa mise en exploitation en 2008, sa durée de vie annoncée était de 5 à 6 ans (fermeture à l’horizon 2014). Enfin, au cours des deux dernières années, les prospections dans le sud du pays se sont révélées extrêmement prometteuses, avec des teneurs et des réserves potentielles très intéressantes. Il y a donc de nombreuses raisons objectives de rester optimiste sur le secteur de l’or au Burkina, sans compter les autres minerais dont l’exploitation ne fait que commencer. Le nouveau code n’a donc pas à faire de la surenchère dans l’attractivité du secteur.
La fiscalité et la rentabilité des exploitations minières
(iii). Enfin, il est également important de comprendre que les différents types de taxes n’ont pas le même impact sur la rentabilité d’un site minier. Ainsi, c’est seulement une fois le bénéfice réalisé (différence entre les ventes et les coûts) qu’intervient l’impôt sur les sociétés. Cela signifie donc que le taux d’imposition sur les sociétés n’affecte en rien la rentabilité d’un site. En revanche, une taxation des intrants ne fait que renchérir les coûts de production, et affecte directement la rentabilité. Ainsi, un taux d’imposition plus élevé en compensation d’une taxation plus faible des intrants contribuerait à faire supporter à parts égales entre l’Etat et les opérateurs les risques liés aux fluctuations des cours de l’or.
Christian Kone
